KELANGKAAN pupuk di beberapa daerah sentra produksi padi di Jawa sejak akhir April 2002 dapat berimplikasi serius terhadap ketahanan pangan nasional. Sebenarnya, pola kelangkaan pupuk yang terjadi saat ini tidak jauh berbeda dari hal serupa pada tahun 1998/1999 sesaat setelah pencabutan subsidi pupuk. Pupuk menghilang dari pasaran dan dari sentra-sentra produksi padi karena pola distribusi amat buruk, terjadi semacam oligopoli sistem pemasaran dan skema ekspor tidak dapat "dikontrol" sepenuhnya oleh sistem kelembagaan yang ada.

Waktu itu, masyarakat masih mampu memahaminya secara bijak-walaupun sempat terjadi gejolak di beberapa tempat-karena terdapat pola pergeseran kebijakan yang cukup fundamental. Memang masyarakat sempat memprotes keras pencabutan subsidi pupuk tersebut karena dilakukan pada saat krisis moneter mencapai puncaknya, suku bunga dan laju inflasi jauh melambung tinggi di luar batas kewajaran, dan bencana kekeringan El Nino sedang mengganas di seluruh negeri. Akan tetapi, karena beban defisit anggaran negara yang begitu berat dan ekspektasi menuju perbaikan dan Indonesia baru yang lebih beradab, masyarakat dengan besar hati menerima kenyataan, walaupun pahit.

Kini, setelah hampir empat tahun, kemelut kelangkaan pupuk masih saja terjadi dan dengan pola yang tidak jauh berbeda dari fenomena pada awal reformasi tersebut. Masyarakat pun berhak menilai kinerja kelembagaan dan penegakan mekanisme pasar pada komoditas yang amat vital tersebut masih nol besar.

Satu-satunya excuse paling rasional atas kelangkaan pupuk sekarang ini adalah suatu perubahan fundamental memerlukan masa transisi. Namun, para perumus kebijakan sering kali sukar memahami secara utuh bahwa excuse seperti itu amat berbahaya bagi ketahanan pangan di tingkat nasional. Sedikit saja gangguan sistem provisi dan akses faktor produksi penting tersebut, ancaman terhadap penurunan produksi pertanian amatlah besar. Suka atau tidak suka, kini pupuk anorganik, terutama yang berbahan baku nitrogen (urea) dan fosfat (SP-36/ TSP), merupakan prasyarat penting dalam intensifikasi proses produksi pertanian di Indonesia.

Indonesia sedang menghadapi ancaman penurunan produksi padi, terutama di tingkat mikropetani dan lokalitas produksi, karena rusaknya lahan akibat bencana banjir dan ancaman musim kering pada pertengahan tahun ini. Secara nasional, produksi padi tahun 2001 mencapai 49,6 juta ton gabah kering giling (GKG), setara 28,7 juta ton beras setelah dikurangi susut dan kebutuhan benih. Apabila ancaman penurunan produksi itu sampai tiga persen, produksi padi tahun ini diperkirakan hanya 48,1 juta ton GKG atau setara 27,7 juta ton beras. Dengan tingkat permintaan beras mencapai 29,9 juta ton (untuk konsumsi rumah tangga 133 kg per kapita per tahun oleh 210 juta penduduk plus kebutuhan antara dan lainnya), impor beras tahun 2002 mencapai 2,2 juta ton. Suatu jumlah yang merisaukan.

INDUSTRI pupuk nasional sebenarnya telah paham betul bahwa apabila kebutuhan pupuk di pasar domestik tidak dapat dipenuhi, tingkat ketahanan pangan Indonesia terganggu, seperti diuraikan di atas. Kebutuhan pupuk di dalam negeri juga meningkat cukup pesat walaupun sempat menurun saat puncak krisis ekonomi. Misalnya, kebutuhan urea yang telah mencapai 4,5 juta ton diperkirakan masih akan tumbuh tiga persen per tahun, terutama karena permintaan dari sektor pertanian (FertEcon, 2000). Kebutuhan itu masih akan tumbuh pesat apabila konsumsi urea oleh sektor industri juga meningkat pesat.

Benar bahwa total produksi urea 6,2 juta ton telah melebihi kebutuhan domestik sehingga alokasi untuk ekspor seakan memperoleh pembenaran. Namun, industri pupuk nasional juga amat paham, pemenuhan kebutuhan pupuk di pasar domestik amat spesifik menurut lokasi dan memerlukan waktu pengiriman yang akurat. Artinya, apabila pada waktu dan tempat yang amat membutuhkan tiba-tiba pupuk teralokasi untuk kebutuhan ekspor, berarti sistem dan pola distribusi yang ada tidak mengikuti perubahan sistem yang cepat.

Saat ini, pola distribusi dan penjualan pupuk dilakukan PT Pupuk Sriwijaya (Pusri) sebagai perusahaan induk dari seluruh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) pupuk di Tanah Air. Kapasitas produksi 12 pabrik pupuk pada enam BUMN pupuk mencapai 6,95 juta ton dengan pangsa terbesar di tangan PT Pusri dan PT Pupuk Kaltim, masing-masing 2,26 juta ton (4 pabrik) dan 2,41 juta ton (4 pabrik).

Selain pupuk urea, pabrik pupuk PT Petrokimia Gresik juga memproduksi SP-36, ZA, dan pupuk majemuk untuk mengantisipasi kebutuhan pupuk pada masa mendatang. PT Pupuk Iskandar Muda (PIM) dan PT Pupuk Kujang merencanakan peningkatan kapasitas produksi sampai 1,2 juta ton dari sekitar 600.000 ton masing-masing saat ini. Di samping itu, 630.000 ton pupuk dapat diproduksi perusahaan patungan PT ASEAN Aceh Fertilizer (AAF) yang berada di daerah konflik Aceh. Dengan data seperti itu, pola produksi pupuk di dalam negeri rasanya tidaklah banyak mengalami permasalahan berarti walaupun beberapa gangguan sistem produksi di beberapa pabrik diklaim sebagai penyebab kelangkaan pupuk sekarang ini.

BUMN pupuk boleh saja berkeluh kesah bahwa harga gas sebagai bahan baku pupuk terlalu mahal, karena terdapat kenaikan dari 1,0 dollar AS menjadi 1,8 dollar AS per MMBTU (Million British Thermal Unit). Sebenarnya harga gas sebesar itu telah menurun dibandingkan 1,5-2,0 dollar AS per MMBTU pada saat subsidi pupuk petani dihapuskan per Desember 1998, walaupun konon lebih tinggi dibanding 0,7 dollar AS harga gas yang dibayar industri pupuk negara lain. Sistem produksi pupuk domestik memang masih menghadapi kendala, namun permasalahan distribusi dan pemasaran pupuk saat ini lebih penting untuk segera dipecahkan secara tuntas.

Pola distribusi pupuk dari lini I (pabrik-pelabuhan) ke lini II (pelabuhan-UPP) dan ke lini III (distributor kabupaten) dilaksanakan oleh PT Pusri. Dalam pelaksanaan distribusi dan penjualan pupuk, PT Pusri bermitra dengan penyalur yang terdiri dari koperasi, BUMN, dan swasta lainnya. PT Pusri juga melakukan penjualan kepada penyalur di lini II/UPP dan lini III/kabupaten, sedangkan penjualan dari lini III ke lini IV/kecamatan dilakukan oleh penyalur, dan penjualan kepada petani dilakukan oleh pengecer di lini IV.

Dalam kondisi tertentu, PT Pusri dapat menjual langsung ke pengecer dan kelompok tani. Di sinilah drama kelangkaan pupuk di dalam negeri dapat dimulai. Beberapa studi tentang pola distribusi ini menemukan bahwa kinerja dan keragaan pasar (market performance) komoditas pupuk di beberapa tempat bersifat monopoli/oligopoli karena privilese para distributor dan penyalur dalam menentukan harga sehingga harga yang harus dibayar petani jauh lebih tinggi daripada harga pabrik (Arifin, 2000). Sistem distribusi pupuk terasa amat kaku dan cenderung mengikuti pola komando, amat jauh dari prinsip-prinsip persaingan sehat. Apakah karena kekakuan seperti inilah yang menyebabkan terjadinya "ekspor ilegal" pupuk ke luar negeri atau ke daerah-daerah yang tidak tercantum dalam ketentuan sistem distribusi yang disepakati, studi lebih mendalam masih perlu dilakukan.

TIM dari Institute for Development of Economic and Finance (Indef) tahun 1998 merekomendasikan kepada pemerintah untuk tidak membentuk holding company BUMN produsen pupuk karena akan mengarah pada perilaku monopoli atau oligopoli. Struktur pasar yang tidak sehat pasti lebih mudah menentukan pola produksi dan suplai pupuk di pasar domestik dan pasar ekspor, namun masyarakat konsumen harus membayar harga lebih mahal karena suplai tidak teratur. Kini, ancaman kelangkaan pupuk itu menjadi kenyataan dan perusahaan induk tidak dapat menunjukkan kinerja yang diharapkan masyarakat karena persoalan inefisiensi tidak dapat dipecahkan begitu saja.

Sekaranglah saat tepat untuk mempertimbangkan proses menuju otonomi sistem distribusi dan pemasaran pupuk. Langkah awalnya bisa dimulai dari pemisahan divisi pemasaran PT Pusri menjadi suatu institusi otonom. Tentu saja harus diikuti seperangkat pembenahan yang diperlukan menuju suatu profesionalisme, transparansi, dan akuntabilitas yang memadai. Gagasan memangkas rantai tata niaga pupuk dan menggantikannya dengan suatu badan pemasaran (marketing board) mungkin tidak layak saat ini. Pengalaman beberapa badan pemasaran pada komoditas lain seperti minyak kelapa sawit (CPO), cengkeh, jeruk, dan sebagainya harus dijadikan pelajaran berharga bahwa efisiensi sistem distribusi tidak ditentukan dari panjang dan pendeknya rantai tata niaga, tetapi ditentukan sistem balas jasa yang memadai pada seluruh aktor yang terlibat di dalamnya.

Apabila pemerintah memang serius ingin melakukan reposisi pengembangan industri pupuk nasional-tidak semata untuk ketahanan pangan, tapi juga peningkatan kinerja industri manufaktur secara nasional-seharusnya pola persaingan sehat antarprodusen pupuk juga perlu segera ditindaklanjuti.

Teori ekonomi mengajarkan bahwa sistem kompetisi yang sehat akan menghasilkan suatu sistem ekonomi yang sehat pula. Analogi di dunia olahraga dapat dijadikan renungan. Negara yang teratur menyelenggarakan sistem kompetisi yang baik pasti menghasilkan kualitas tim nasional yang baik pula. Artinya, apabila prinsip-prinsip dalam teori persaingan itu jauh dari kenyataan hidup, hanya ada dua kemungkinan, yakni basis teori ekonominya yang salah atau perangkat kelembagaan yang ada tidak mampu mengikuti dinamika hidup masyarakat yang berubah demikian cepat.